Третата конституционна треска
February 9, 2006 | Comments Off on Третата конституционна треска
в. “Дневник”, 09 февруари 2006
Как да си обясним това извънредно странно събитие в конституционната история на България и какво при дадените условия може да се направи в посока на контрол над бедствието и намаляване на щетите от него? Като цяло проектът за промени засяга съдебната власт. В тази насока могат да се направят две критични наблюдения, едното по-конкретно за мисленето за съдебната власт, другото – за цялостното конституционно мислене.
Най-смущаващият факт в третия пакет поправки на конституцията е самият акт на приемането им на първо четене. Без никаква дискусия, без период на обществено обсъждане, без каквато и да е публичност една набързо формирана комисия в Народното събрание вкара почти контрабандно пакета поправки, след което той бе светкавично приет на първо четене с безпрецедентно мнозинство от 3/4-ти.
Това отношение към конституция и конституционна поправка е просто скандално. Още по-скандално е, когато идва от БСП, която 15 години защитава ревниво съвършенствата на основния закон от 1991 г.; настоява, че ако има нередности в отношенията между властите, те не са в конституцията, а в начина на прилагането й; и, разбира се, отказва да приеме квалификацията “Конституция на прехода”; и дори, за да покаже своята вярност към конституцията, твърдеше “Конституцията е нашата програма”. Демонстрираното сега отношение към самата идея за промени и допълнения е напълно недопустимо. Тази скорост е подходяща за изпълнителна власт в извънредна ситуация; там обаче тя не се наблюдава. За законодателна власт, а особено при конституционно-законодателни актове, трескаво писане на основополагащи текстове трябва да се приема за болестен симптом. Каква е болестта зад симптомите?
Най-сериозната болест е неграмотното и безотговорно отношение към самата идея за конституционна промяна. Пред една конституционна промяна има три възможности и трите са изговорени у нас. Първо, да определиш конституцията като безнадеждно сбъркана и да пледираш за нова. Това не е реалистично, мисля, че е и вредно, тъй като зачерква многогодишна конституционна практика, особено през решения на Конституционния съд. Второ, може да я сакрализираш, както до днес правеше БСП, и дори да отразиш свещения й статут и неприкосновеност в специално положение за Велико народно събрание (макар, в интерес на истината, това да не бе предложение на БСП през 1990 и 1991 г.). И, трето, след 15 години конституционна практика промяна в конституцията да се прави през рефлексия и осмисляне на опита от тези 15 години. Новите промени показват, че българският конституционализъм не е узрял за тази трета възможност, а тя е единствено сериозната.
По тази причина и фокусът на дебата (макар дебат на практика да няма) бе изместен, а същностният конфликт в позициите бе замъглен. В парламента спорът се въртеше по оста “какво трябва” и “какво може”. “Трябва” да се направи сериозно преструктуриране на власти, главно изнасяне на прокуратурата от съдебната власт и въвеждане на механизми за парламентарен контрол над главния прокурор. “Трябва” изцяло и единствено съдът да бъде тъждествен на съдебната власт. Но… не може. “Може” да се направи онова, което не противоречи на Решение номер 3 от 2003 г. на Конституционния съд, според което промени в структурата на властите изискват Велико народно събрание. И така, под условието на какво “може”, конституционното мнозинство настоява, че върши максималното, което именно може да се направи. Тази дилема обаче не е вярна, тя заблуждава средния публичен наблюдател. Сериозният конфликт, който лежи зад парламентарния спектакъл, е съвсем друг. Аргументът какво “може” всъщност прикрива едно групиране на промените, което няма общо с аргументите какво може и какво не може. Едната група попада в рубрика “не е нужно”, другата под “не трябва”, третата “очевидно, затова банално”, четвъртата “не така”.
“Не е нужно”
омбудсманът да се издига до конституционно положение единствено чрез дефиницията си на омбудсман, но без особени правомощия в сферата на властите. Националният омбудсман е уреден със закон, вече е избран, има административен капацитет и бюджет, изобщо е фактическо положение. Няма никаква нужда да се урежда конституционно, освен ако му бъдат вменени специални конституционни правомощия. Но такива не са предвидени.
“Не е нужно” Народното събрание да изслушва и приема годишни доклади на председателите на ВАС, ВКС и главния прокурор, тъй като думата “приема” няма конституционен смисъл. Ако събранието не приеме докладите, от това нищо не следва. Това превръща изслушването и приемането на докладите в ненужен спектакъл, лишен от институционален смисъл, тоест нямащ връзка с отношенията между властите.
“Не трябва”
Народното събрание да има правомощие да отстранява председателите на ВАС и ВКС. На първо място не е добре мандатът на двамата председатели да бъде отнеман от орган, който не им го е дал. Но тук влиза в сила аргументът за решение номер 3 от 2003 г., от което следва, че те не могат да бъдат избирани от парламента (а и не трябва да бъдат, дори да можеше). На второ място, това положение въвежда асиметрия на властите, която има висока непредвидимост на следствията си. Например след месец същото мнозинство може да отстрани настоящите председатели. Това не трябва да се допуска за съдебната власт, разбирана като идентична със съда. (Съвсем друго е положението с главния прокурор.)
“Не трябва” изпълнителната власт в лицето на министъра на правосъдието да притежава правомощията, разписани в цяла алинея с пет отделни точки, добавена към сегашния чл. 130. Според 5-а точка министърът контролира магистратите за реда на образуване, движение и решаване на делата. Последното, именно решаване на делата, е напълно абсурдно и несъмнено ще падне. Но и останалите правомощия са вредни и във висока степен недопустими: изготвяне на бюджет и представянето му пред ВСС (а ако ВСС не приеме този свой бюджет, тогава съдебната власт ще излезе във ваканция за година ли?); предложения за назначаване на магистрати (това е намеса, която най-малко ще антагонизира министъра и ВСС, той ще бъде или послушен пред ВСС, или бламиран); организиране на квалификацията на магистратите (думата “организира” е хлъзгава – политики по квалификация ли означава или административно подпомагане?), и т.н. Тази поправка ще смеси две власти по недопустим начин. Може тя да се мисли днес с добри намерения. Но утре от добронамерената конституционна абстракция могат да се изведат най-неочаквани законови следствия, за които никой може да не подозира днес.
“Очевидни, затова банални”
са промените, засягащи имунитетите на народни представители. Няма никакви основания за престъпления от общ характер народният представител да ползва някаква привилегия пред другите граждани. Това се смята за очевидно, поправката се очаква от гражданите и неимоверната врява около нея е неуместна. Разбира се, “очевидни, затова банални” са поправките, следващи от промяната на НПК, засягащи главно функции в досъдебното производство. Но именно защото в този случай изискването за промяна на конституцията идва от вече променения НПК, “не така” трябваше да бъде извършена поправката – тъй като НПК не е в съгласие с конституцията, поправя се конституцията. Но да речем, че това е простима небрежност на фона на цялата сериозност на голямата конституционна промяна.
Как да си обясним това извънредно странно събитие в конституционната история на България и какво при дадените условия може да се направи в посока на контрол над бедствието и намаляване на щетите от него? Като цяло проектът за промени засяга съдебната власт. В тази насока могат да се направят две критични наблюдения, едното по-конкретно за мисленето за съдебната власт, другото – за цялостното конституционно мислене.
Най-сериозните дефекти произтичат от факта, че българският конституционен законодател продължава да мисли обвинителната функция, персонифицирана институционално в главния прокурор, като идентична със съдебната, или още по-точно, със съждителната, с функцията по произвеждане на съждения, персонифицирано във фигурата на съдията. Обвинителната функция е активна, инициираща, самоафишираща се (“самовъзбуждаща се”). Съдебната – съждителната – функция е лишена именно от това качество, тя не е активна, а пасивно-паразитна, което е и същественото основание съдебната власт да бъде наричана независима (тъй като, погледнато по-непосредствено, нима парламентът не е фактически по-независим от съда?). Или, както може да се срещне още: власт, която всъщност не е власт, тоест власт, която е извън сферата на политическото. И обратно, обвинителната функция поради своята присъща активност е именно функция в сферата на властите, самата е овластена и способна да води политика. Тази политика на обвинението следва да бъде поставена в сферата на видимите властови отношения, тоест под условието на публичен контрол. Обратно на тези разсъждения, конституционният законодател продължава да мисли съд и прокуратура като идентични. В това отношение България е вярна на наследството на Димитровската конституция от 1947 г.
Алибито “Доклад на Европейската комисия” е несериозно и некоректно изтъквано. ЕС, който, надявам се, никога няма да стигне до своя конституция, не се интересува от конституцията на България, а от състоянието на престъпността, корупцията, правата и пр. Затова по-общата причина за създалото се положение е в обстоятелството, че законодателят няма ясна идея за самия феномен на конституционната промяна. Или има някаква примитивна и неуместна представа за допълнение и изменение на конституция. Каквато и представа да има, по проекта се вижда, че за него осмислянето на българския конституционно-политически опит не е изходната точка за конституционна промяна. Ако изключим външния фактор на ЕС, тези текстове можеха да се изпишат и през 1991 г. Нищо не показва, че омбудсман, изслушване на висши магистрати, освобождаването им от парламент с високо мнозинство, разпределение на функции в досъдебната фаза и пр. са решения на институционални проблеми, констатирани и премислени в достатъчно протяжен, 15-годишен опит. Това мощно позитивистко мислене е най-сериозната пречка пред осъществяване на смислена конституционна инициатива в България. Българският конституционен юрист, осъзнато или не, продължава да е аспирант на Ханс Келзен, а това в съвременния свят е интелектуално бедствие.
Все пак
какво при дадените условия може да се направи
с оглед намаляване на вредите, заложени в проекта при първото му четене?
Първо, омбудсманът да се сдобие с реално правомощие от конституционно равнище, едва след което ще стане конституционна конструкция. Такова би било правото му да сезира Конституционния съд и така да дава опосредено ход на индивидуална жалба. България не разполага с възможност за индивидуална жалба, което освен нередно от гледна точка на сферата на правата е тласнало Конституционния съд до позиция на брокер или по-меко – арбитър между властите.
Второ, изслушването на тримата магистрати да бъде премахнато с оглед конституционна икономия и въздържане от неуместна бъбривост.
Трето, третирането на трите магистратури да се раздели, като в Народното събрание остане само правомощието да отстранява главния прокурор, но не председателите на ВАС и ВКС. Правомощието за отстраняване на главния прокурор ще бъде първа стъпка към бъдещото му изнасяне от съдебната власт.
Четвърто, промените, предвиждащи нахлуването на министъра на правосъдието в съдебната власт или да се премахнат цялостно, или да се сведат до елементарни административни функции без политически импликации.
Тези предложения, макар изписани в лично качество, са били обект на нееднократно обсъждане и над тях авторство никой няма. Тук те са модифицирани, защото са съобразени с дадените условия на първото гласуване, поради което са и неизбежно половинчати.
Накрая едно принципно предложение. Необходимо е да се преодолее ограничението на решение номер 3 от 2003 г. за Велико народно събрание, когато става дума за структурата на властите. Самото ограничение може да се премахне обаче единствено от Велико народно събрание. Нужно е нещо сравнително просто: на първите национални избори, а това могат да бъдат и президентските есента, да се проведат избори за Велико събрание с мандат от Обикновеното да реши въпроса с премахване на самата конструкция Велико народно събрание, тоест да се самоотмени завинаги. Няма никаква пречка двете събрания да съществуват едновременно – Обикновеното и Великото, макар юристите да са заседнали в предразсъдъка, че не може. Велико народно събрание би имало една единствена сесия, която ще се занимае със заличаването си от конституцията.
Comments
You must be logged in to post a comment.